中央政令的矛盾到了基层，同地方保护结合起来，加剧了管理混乱。当前中央各部门政令普遍存在的另一种问题是标准不完备、法令不健全，这就为地方提供了一个很宽的取舍空间，地方认为有好处就执行，认为没好处就不执行，一定程度上就把行业保护和地方保护嫁接起来了。
随着上述矛盾的激化，部门即诉诸媒体，表现成公开性的冲突。从出发点上说，部门将矛盾公开出来，是为了借助媒体和社会的力量强化自己的权力，试图“先下手为强”，形成对自己有利的形势。
而矛盾的公开于问题的解决是否有用公开的矛盾越大，爆发的次数越多，为解决问题提供的机会也越多。市场的发展不等人，现实将逼迫部门之间相互协商，以后政府的政令就要建立在相互协商、信息充分沟通的基础之上，从统一大市场的角度出发统一政令，思考自己的行政方式和服务方式。
国家行政部门的矛盾公开是好事情，好现象，这首先说明我们国家机关走上了权力谈判的阶段；其次部门之间的矛盾暴露出来，让全社会知道发生了什么事情，也是推行政务公开、建立透明政府的一部分，是社会进步的表现；问题暴露出来也有助于我们去思考如何解决和克服。
但是，政府部门领导的言论容易给公众发出这样一个信号：政府部门自身不和谐，不统一，会影响政府的权威。因此从长远看，暴露出来的问题一定要从速解决，并尽量纳入法制化轨道。长期持续的冲突，会助长政府部门游离于法制之外、政府之外解决问题的不良风气。
归根结底，中央政府部门矛盾的不断公开，实际上是向政府、向社会提出了这样一个问题：怎么样才能使我们的政府部门从过去的条块分割、行业分割、部门割据中摆脱出来，真正变成统一政令、工作透明、良性互动的政府体系。
第二十一章组织与个人
据明史记载，孙丕扬出任吏部尚书相当于现在的中央组织部部长，位于中央六部尚书之首，明朝在名义上没有宰相，六部尚书之首就相当于天下最大的官了，他是个廉洁清正的人。他的职责是协助皇帝选拔德才兼备的官员，但他创造了“掣签法”，把皇帝交给自己的选拔德才兼备的官员的重大职责转交给了一堆竹签。官员们不论贤愚清贪，一律靠手气抽签安排。
为什么会出现这样的情况呢按照管理学的原则，不同的职位对人员的素质有不同的要求，要根据不同的职务要求选择人才。因为孙丕扬谁都不怕，惟独怕太监。
太监名义上没有孙丕扬的官大，但在实际情形早上，皇帝批阅的奏章，比如孙丕扬的奏章，首先要由内阁大学士皇帝的秘书看一遍，替皇帝草拟一个处理意见，用小纸条贴在奏章的前面，这叫“拟票”类似于现在官场上的“拟同意”之类。拟过票的奏章送到皇帝手上，皇帝便参考大学士的意见口授旨意，秉笔太监持红笔记录，这叫“批红”。无论名义上如何规定，呈送奏章的人，总不如阅读奏章并提出处理建议的人权力大；提建议的拟票人，总不如拿着红笔写批示的人权力大特别是在皇帝又懒又好糊弄的条件下。于是，就在这个并不违背常识和情理的过程中，行政权力的重心就悄然转移了。
洪武十三年废除宰相制度以后，天下事就由各部尚书处理，大学士当顾问，皇帝作决定。这时的大学士很少能参与决策；到了宣德年间，大学士因为有太子老师的资格，威望隆盛，地位和作用已经在六部尚书的地位之上了，内阁权力也从此超过了六部。到了嘉靖中期，其地位已经赫然为真宰相了。但内阁的拟票权不得不取决于内监的批红权，于是宰相权实际就到了宦官手里。不知不觉中，朝廷决策、官员进退，都把持在宦官之手了。
嘉靖年间一位宦官说，以前首辅进朝，宦官要向他鞠躬；后来只平眼望着，再后来首辅要与宦官拱拱手才进去。这套体现在鞠躬拱手上的礼节变迁，实际上显示了明朝行政权力的变迁。名义上权力在皇帝手上，但是皇帝不能干，不肯干，这时候在没有合法的代理制度如宰相制度的条件下，行政大权就悄悄落到了皇帝的私人顾问和随从手里了。 这是潜在的规矩，却是真正管用的规矩，不懂这个规矩的人将在官场上碰得头破血流。
明朝出现了一个灰色的权势集团，一个在典章制度中找不到的权势集团。这个集团有能力让正式制度的维护者给他们让路。双方较量的结果，就是孙丕扬带头放弃自己手中安排干部的权力，放弃肥缺的分配权，同时也放弃了灰色权势集团的肥缺索取权，任何人都不能凭自己的标准安排干部，一切由竹签和当事人的手气决定。
据魏书记载，崔亮出任吏部尚书的时候，发明了论资排辈的制度。论资排辈制度和抽签制度一样，都是舍弃了选贤任能功能的官员选择制度，都是蒙上眼睛碰运气的肥缺分配制度。这两种制度还可以配合使用：首先要够资格、够年头，然后才轮得上你抽签。
崔亮的办法是用来安抚是上上下下的压力集团的，是被迫的让步。我们看到，孙丕扬和崔亮两位吏部尚书相隔一千多年，但是选官规则的形成法则相同，形成的情势相近，形成的结果也自然差不多。
我们已经看到了三个层次的选拔官员的方式：表层是理论上冠冕堂皇的“选贤任能”，中层是论资排辈制度和抽签，底层是权势集团的私下请托，或者叫走后门。
古代有一种在吏部走后门的规矩，名字叫“飞过海”。就是因为吏员考满后要依次选去，不知要等上多少年；就用钱买通官吏，挖选在别人前面，使其能很快当官。“飞过海”不过是激烈竞争的生存竞争的一种手段；民间的生存压力就是这样转化为官场内部的“请托制”的运行动力。
请托盛行，